과두제의 철칙(iron law of oligarchy)

개념

대규모 조직은 내부 민주주의의 가능성이 배제되는 관료제적 구조 - 소수에 의해 지배되는 -를 발전시키는 경향이 있는 바, 이것이 예외없이 적용된다는 점에서 철칙이라고 부른다. 미헬스( Robert Michels, 1876-1936)는 민주적 가치의 실현이 위임된 조직에서 불가피하게 과두제의 경향이 나타난다는 가설 하에서 독일의 사회주의 정당의 내부구조 연구를 통해서 이러한 명제를 제시한 것이다.

과두제의 원인

1) 조직규모의 크기와 복잡성의 증가이다.

진정한 민주주의가 조직의 모든 구성원이 정책형성과정에 직접적으로 참여하는 것이라면, 조직규모의 증대는 이를 불가능하게 한다. 설사 구성원 모두가 일정한 시간, 장소에 집결하더라도 합의를 도출하기가 힘들고, 조직이 직면한 문제의 복잡성으로 인하여 전문지식 및 훈련을 갖추지 못한 상태에서 모든 구성원이 문제의 본질을 이해하기도 지난한 일이다.

2) 정당의 규모와 복잡성의 증대이다.

정당의 활동에 전념할 지도자를 요청하게 되므로, 이것이 관료제를 필요로 하는 상황을 빚어낸다.
그러나 관료제의 대가는 그 정점에 권력의 집중화를 낳고, 반면 구성원들의 영향력은 감소된다. 이 경우 정당의 지도자들은 구성원을 제어할 수 있는 많은 자원을 보유하게 되고, 이를 통해서 지도자들은 구성원으로부터 독자성을 확보한다.

이들은 내부 언론을 장악하고 자신들의 지위를 공고화한다. 이들은 조직 구성원이 소유하지 못한 정치적 기술을 획득하게 되고, 이것이 지도자들을 대치할 수 없는 존재로 만들게 된다. 이제 지도자와 구성원의 위치는 권력을 장악한 지도자의 리더십을 영속화하며, 구성원들이 조작의 정치과정에서 완전히 소외되는 체제로 전환된다. 이른바 과두제가 성립되는 것이다.

정치적 함축

정당의 내부 민주주의 실현이 얼마나 어려운 일인지는 그 동안의 경험이 일러주는 바, 과두제의 철칙은 참여 민주주의에 대한 비판과 정부조직의 보수주의 경향을 설명하는 유용한 개념으로 사용되었다.